Ένα γιγάντιο οριζόντιο «μαξιλάρι» (ή κουμπαρά) για κρίσεις, πολέμους και πάσης φάσεως καταστροφές εντός αλλά και εκτός Ευρωπαϊκής Ένωσης προτείνει η Κομισιόν στα πλαίσια του νέου κοινοτικού προϋπολογισμού για το 2028 – 2034.
Μία από τις πέντε αρχές η οποία διαπνέει την πρόταση της Κομισιόν, η οποία παρουσιάστηκε χθες (16.7.2025) για το νέο κοινοτικό προϋπολογισμό συμπυκώνεται στη λέξη «ευελιξία». Εκείνο που βρίσκεται πίσω από την αρχή της «ευελιξία» δεν είναι τίποτα άλλο από τη διατήρηση εφεδρικών κοινοτικών κονδυλίων από κάθε διαθέσιμο Ταμείο της ΕΕ για «απρόβλεπτες» κατάστασεις, όπως είχε προειδοποιήσει πριν την παρουσίαση η ηγεσία της Κομισιόν.
Η Κομισιόν αναφέρει χαρακτηριστικά πως «θα θεσπιστεί ένας νέος έκτακτος και προσωρινός μηχανισμός για την αντιμετώπιση των συνεπειών σοβαρών κρίσεων, σοβαρών δυσκολιών ή σοβαρής απειλής αυτών που επηρεάζουν την Ένωση» ή τα κράτη μέλη της».
Και αυτό γιατί «τα τελευταία χρόνια έχουν δείξει ότι η συχνότητα, η σοβαρότητα και το βάθος των κρίσεων και των δυσκολιών έχουν αυξηθεί».
Από την άλλη μεριά, όμως, τονίζουν από τις Βρυξέλλες, «η ακαμψία της τρέχουσας δημοσιονομικής υποδομής περιόρισε την Ένωση στην αντίδρασή της σε τέτοιες κρίσεις, αν και σε συγκεκριμένους τομείς η Ένωση τελικά κατάφερε να θέσει σε εφαρμογή ειδικά μέσα για την ΕΕ/ΕΖΔ (π.χ. EFSM), την Τραπεζική Ένωση (SRF) ή ακόμη και «εκτός του πλαισίου της ΕΕ (ESM).
Αυτό υπογράμμισε τη σημασία της διασφάλισης ότι η Ένωση είναι δομικά εξοπλισμένη με ευέλικτα και επαρκή εργαλεία για να ανταποκριθεί σε αυτές. Ένας έκτακτος μηχανισμός αντιμετώπισης κρίσεων θα ενσωματωθεί επομένως στην Απόφαση για τους Ίδιους Πόρους. Αυτό το έκτακτο εργαλείο αντιμετώπισης κρίσεων θα εφαρμοστεί αποκλειστικά για την περίοδο του επερχόμενου Προγράμματος 2028 – 2034 και θα επιτρέπει μόνο επιστρεπτέες μορφές στήριξης.
Η ενεργοποίηση αυτού του έκτακτου και στοχευμένου εργαλείου αντιμετώπισης κρίσεων θα αποφασιστεί από το Συμβούλιο, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες και τις ανάγκες που προκύπτουν από τέτοιες σοβαρές κρίσεις, σοβαρές δυσκολίες ή σοβαρή απειλή αυτών. Δεδομένης της εξαιρετικής φύσης του εργαλείου, δεν θα πρέπει να ενεργοποιηθεί εάν υπάρχουν ήδη μέσα της Ένωσης που επιτρέπουν την επαρκή αντιμετώπιση των συνεπειών της κατάστασης.
Πώς θα συγκροτηθεί το «μαξιλάρι»
Όπως αναφέρεται στην πρόταση της Κομισιόν «η μείωση του αριθμού των τομέων από επτά στο ΠΔΠ 2021 – 2027 (συν έναν υποτομέα και δύο υποανώτατα όρια) σε τέσσερις στην πρόταση για το 2028-2034 διευκολύνει τις ανακατανομές σε όλο το Πρόγραμμα. Επιπλέον, ο κανονισμός για το ΠΔΠ που προτείνει η Επιτροπή διατηρεί το Ενιαίο Μέσο Περιθωρίου ως εργαλείο για τη χρήση προηγούμενων περιθωρίων (και, ως έσχατη λύση, τρεχόντων και μελλοντικών περιθωρίων) σε όλους τους τομείς.
Δεύτερον, καθώς ο τρέχων κατακερματισμός των ειδικών μέσων πέραν των ανώτατων ορίων αυξάνει την πολυπλοκότητα του Προγράμματος και της εφαρμογής του, η αρχιτεκτονική τους θα απλοποιηθεί. Τα ειδικά μέσα επιτρέπουν την κινητοποίηση πρόσθετων ποσών πέραν των ανώτατων ορίων του Προγράμματος, παρέχοντας την ευελιξία για την αύξηση των δαπανών σε περίπτωση απρόβλεπτων αναγκών. Ωστόσο, η ύπαρξη πολλών θεματικών ειδικών μέσων περιορίζει την ευελιξία αυτή.
Η πρόταση για το ΠΔΠ 2028 – 2034 διατηρεί μόνο δύο μη θεματικά ειδικά μέσα, το Μέσο Ευελιξίας, ενισχυμένο σε σύγκριση με την τρέχουσα περίοδο και το Μέσο Ενιαίου Περιθωρίου, καθώς και ένα θεματικό ειδικό μέσο, το Αποθεματικό της Ουκρανίας. Το ετήσιο ποσό αναφοράς του Μέσου Ευελιξίας θα είναι 2 δισ. ευρώ (σε τιμές 2025), σε σύγκριση με 1,33 δισ. ευρώ (τιμές 2025) κατά μέσο όρο στο τρέχον ΠΔΠ, συμπεριλαμβανομένης και της ενδιάμεσης αναθεώρησης του ΠΔΠ.
Επιπλέον, προτείνεται η ενίσχυση του Μέσου Ευελιξίας με ένα ποσό ισοδύναμο με αποδεσμεύσεις (όπως γίνεται επί του παρόντος στο Μέσο EURI)65 και ποσά ισοδύναμα με τα έσοδα από καθαρά πρόστιμα και άλλες κυρώσεις ή κυρώσεις που επιβάλλονται από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης (που συμπληρώνουν επιλεγμένα προγράμματα στο τρέχον ΠΔΠ). Επιπλέον, προτείνεται οποιοδήποτε αχρησιμοποίητο ποσό να μπορεί να μεταφερθεί σε ολόκληρη την περίοδο του ΠΔΠ.
Η αναδιάρθρωση των ειδικών μέσων έχει δύο οφέλη: προβλεψιμότητα και απλούστευση.
1. Πρώτον, μειώνει σημαντικά την ευελιξία πέραν των ανώτατων ορίων, αυξάνοντας έτσι την προβλεψιμότητα για τα κράτη μέλη όσον αφορά τις εθνικές συνεισφορές, εφόσον οι άλλοι παράγοντες παραμένουν σταθεροί.
2. Δεύτερον, απλοποιεί την εφαρμογή: τα θεματικά ειδικά μέσα που αντιμετωπίζουν καταστροφές και καταστάσεις έκτακτης ανάγκης στο πλαίσιο του τρέχοντος ΠΔΠ (δηλαδή, το ΤΑΕΕ και το Αποθεματικό Έκτακτης Βοήθειας) έχουν σημαντικές συνέργειες με τις σχετικές πολιτικές στα εθνικά και περιφερειακά σχέδια εταιρικής σχέσης και στο Παγκόσμιο Ευρωπαϊκό Μέσο. Με την ενσωμάτωση αυτού του είδους υποστήριξης στα προγράμματα, επιτυγχάνεται μια πιο συνεπής προσέγγιση όσον αφορά την πρόληψη, την ετοιμότητα και την αντιμετώπιση. Τέλος, το BAR, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσαρμογής στην Παγκοσμιοποίηση και το μέσο EURI καταργούνται. Τα δύο πρώτα μέσα αναδιατέθηκαν σε μεγάλο βαθμό σε άλλους στόχους στο πλαίσιο του τρέχοντος Προγράμματος. Το μέσο EURI δεν είναι πλέον απαραίτητο, καθώς δεν θα πραγματοποιηθούν νέες καθαρές εκδόσεις ομολόγων στο πλαίσιο του EURI στο επόμενο Προγράμματος και, ως εκ τούτου, ο κίνδυνος επιτοκίου θα περιοριστεί στις πράξεις αναχρηματοδότησης. Ο εναπομείνας κίνδυνος επιτοκίου μπορεί να διαχειριστεί εντός του σταθερού κονδυλίου για την αποπληρωμή του NGEU
3. Το τρίτο μέρος της μελλοντικής ευελιξίας του Προγράμματος θα προέλθει από τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της μελλοντικής γενιάς προγραμμάτων. Αυτή η αυξημένη ευελιξία προέρχεται από την παρουσία μη κατανεμημένων ποσών ή μαξιλαριών στα μεγαλύτερα προγράμματα και την αυξημένη δυνατότητα αναπρογραμματισμού όταν είναι απαραίτητο. Η συγχώνευση πολλών προγραμμάτων σε μεγαλύτερα προγράμματα ή μέσα συμβάλλει επίσης στην αύξηση της ευελιξίας.
Εθνικά και περιφερειακά σχέδια εταιρικής σχέσης
«Ένα μέρος της αρχικής κατανομής των κρατών μελών θα παραμείνει μη προγραμματισμένο («ποσό ευελιξίας»), που θα διατίθεται τόσο για υποστήριξη σε περιπτώσεις κρίσεων, σε περίπτωση που φυσικές ή ανθρωπογενείς καταστροφές πλήξουν ένα κράτος μέλος ή μια περιοχή, όσο και για τις νέες πολιτικές ανάγκες που θα εντοπιστούν κατά την ενδιάμεση αναθεώρηση των σχεδίων.
Αυτό θα επιτρέψει στα σχέδια να προσαρμοστούν στις νέες πολιτικές ανάγκες, διασφαλίζοντας παράλληλα τη βεβαιότητα στα κράτη μέλη και τις περιφέρειες σχετικά με τα συνολικά ποσά που είναι διαθέσιμα σε αυτά από την αρχή. Μια πολυεπίπεδη προσέγγιση θα επιτρέψει μια σωρευτική και προσαρμοσμένη αντίδραση στις κρίσεις.
Τα κράτη μέλη θα επαναπρογραμματίσουν πρώτα τα ποσά που είναι διαθέσιμα στο πλαίσιο των Σχεδίων τους, τα οποία θα μπορούν να συμπληρώσουν με το ποσό ευελιξίας τους. Όταν η κλίμακα της καταστροφής ή ο επείγων χαρακτήρας απαιτεί πιο σημαντική στήριξη, μια κεντρικά διαχειριζόμενη διευκόλυνση της ΕΕ θα παρέχει βοήθεια έκτακτης ανάγκης για να συμπληρώσει τα εθνικά κονδύλια, όπως γίνεται σήμερα από το Ταμείο Αλληλεγγύης της ΕΕ, τη Θεματική Διευκόλυνση Εσωτερικών Υποθέσεων (π.χ. σε περίπτωση μεταναστευτικής κρίσης) ή το Γεωργικό Αποθεματικό στο πλαίσιο του ΕΓΤΕ.
Καθώς ο Μηχανισμός θα παρέχει επίσης χρηματοδότηση για άλλες προτεραιότητες, ένα «μαξιλάρι» θα διασφαλίσει ότι η χρηματοδότηση θα είναι προσβάσιμη για έκτακτες ανάγκες ή νέες προτεραιότητες καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου».
Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανταγωνιστικότητας (ECF) και «Ορίζων Ευρώπη»
«Το ECF θα επικεντρωθεί σε στρατηγικούς τομείς και τεχνολογίες, δομημένο σε έναν μικρό αριθμό ευρέων παραθύρων πολιτικής.
Αυτά τα παράθυρα πολιτικής θα έχουν ένα ενδεικτικό κατανεμημένο ποσό και ενσωματωμένες δυνατότητες που θα επιτρέπουν τη μετατόπιση της χρηματοδότησης εντός και μεταξύ αυτών. Αυτό θα επιτρέψει ευρεία ευελιξία πολιτικής και θα διασφαλίσει την κάλυψη νέων αναδυόμενων αναγκών εντός του Ταμείου.
Τα παράθυρα πολιτικής στο πλαίσιο του ECF θα έχουν πρόσβαση στην πλήρη οικονομική εργαλειοθήκη του προϋπολογισμού της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της χρήσης δημοσιονομικών εγγυήσεων, χρηματοδοτικών μέσων και πράξεων συνδυασμού, γεγονός που δημιουργεί την ευελιξία για να διασφαλιστεί ότι το κατάλληλο εργαλείο χρησιμοποιείται για τις διαφορετικές πολιτικές ανάγκες και δικαιούχους.
Στο ίδιο πνεύμα, η προτεινόμενη αρχιτεκτονική του «Ορίζων Ευρώπη» θα διασφαλίσει την προβλεψιμότητα και τη συνέχεια στη χρηματοδότηση προτεραιοτήτων με ευελιξία για την αντιμετώπιση αναδυόμενων ή απρόβλεπτων προτεραιοτήτων».
Παγκόσμια Ευρώπη
«Κάθε μακροπεριφέρεια στο πλαίσιο της Παγκόσμιας Ευρώπης θα έχει μια ενδεικτική χρηματοδοτική κατανομή. Θα υπάρχει η δυνατότητα μεταφοράς μεταξύ γεωγραφικών περιοχών και μεταξύ χωρών στην ίδια γεωγραφική περιοχή, καθώς και η πιο αποτελεσματική και γρήγορη μεταφορά της χρηματοδότησης μεταξύ εργαλείων πολιτικής όταν αλλάζουν οι ανάγκες ή οι προτεραιότητες.
Δεν θα είναι όλη η χρηματοδότηση προγραμματισμένη εκ των προτέρων για ολόκληρη την περίοδο από την αρχή, ώστε να υπάρχει αρκετή ευελιξία. Κάθε μακροπεριφέρεια θα έχει ένα σύνολο μη προγραμματιζόμενων δράσεων, όπως ανθρωπιστική βοήθεια, αντιμετώπιση κρίσεων, ανθεκτικότητα και ανταγωνιστικότητα.
Συγκεκριμένα, οι δράσεις ανθεκτικότητας θα πρέπει να επιτρέψουν στην Ένωση να εντείνει τη συνεργασία της όπου χρειάζεται, λαμβάνοντας υπόψη την αστάθεια του εξωτερικού πλαισίου. Θα πρέπει να είναι ευέλικτες στην αντιμετώπιση και την ενίσχυση των δράσεων που αντιμετωπίζουν την αστάθεια, τις κρίσεις, τον σύνδεσμο ανθρωπιστικής ανάπτυξης-ειρήνης, τις ανάγκες ανασυγκρότησης και ανάκαμψης, καθώς και τις κρίσεις ισοζυγίου πληρωμών.
Αυτό θα είναι απαραίτητο, καθώς ορισμένες ανάγκες (π.χ. η ανασυγκρότηση της Συρίας ή της Γάζας) θα πρέπει να καλυφθούν στο πλαίσιο των κονδυλίων της Παγκόσμιας Ευρώπης, αλλά ο χρόνος αυτών των χρηματοδοτικών αναγκών είναι ακόμη ασαφής. Επιπλέον, οι μη προγραμματιζόμενες δράσεις ανταγωνιστικότητας θα επιτρέψουν στην Ένωση να ανταποκριθεί στις οικονομικές προκλήσεις και να αξιοποιήσει γρήγορα τις ευκαιρίες, μεταξύ άλλων μέσω της υποστήριξης της εξωτερικής διάστασης των εσωτερικών πολιτικών της Ένωσης.
Ένα κεντρικά διαχειριζόμενο «μαξιλάρι» θα επιτρέψει στην Παγκόσμια Ευρώπη να αντιδρά σε απρόβλεπτα γεγονότα, ανάγκες ή έκτακτες ανάγκες, καθώς και σε νέες πολιτικές προτεραιότητες που θα προκύψουν κατά την περίοδο του Προγράμματος και ενδέχεται να επηρεάσουν διαφορετικές γεωγραφικές περιοχές.
Βασιζόμενοι στην εμπειρία από το «μαξιλάρι» του NDICI-GE στο πλαίσιο του τρέχοντος Προγράμματος, θα είναι σημαντικό να διατηρηθεί το «μαξιλάρι» κατά τα πρώτα έτη του Προγράμματος και να σχεδιαστούν συγκεκριμένες διασφαλίσεις, ώστε το «μαξιλάρι» να μην έχει δεσμευτεί εξαρχής», αναφέρει η Κομισιόν.
